呂冰洋：活力和秩序：財稅體製要處理好的一對重大關係
來源：人大CMF
呂冰洋⠠中國人民大學財政金融學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員
本文轉載自11月29日《財政研究》。
本文字數：12419字
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一、活力和秩序：推進中國式現代化的一對重大關係
世界進入現代化進程以來，經濟和社會、政府和市場、效率和公平、發展和安全這幾大關係是世界各國均要麵對的，對大國來說處理好這幾大關係尤為重要。自改革開放以來，中國式現代化進程的迅速推進使得這幾大關係不斷處於動態調整和平衡過程中，由此這幾大關係成為學術界反複研究的重要主題，相關文獻可以說不計其數。在黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全麵深化改革⠦Ž詀�‹式現代化的決定》（下文簡稱《決定》）中，“進一步全麵深化改革的原則”部分提出：“堅持係統觀念，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關係，增強改革係統性、整體性、協同性。”《決定》將“活力和秩序”與其他幾對關係首次並列強調，昭示著其不同尋常的意義，這值得學術界予以高度關注。
早在2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上，就提出政法工作“要處理好活力和秩序的關係”。2017年，黨的十九大報告指出“現代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”。2023年2月7日，習近平總書記在學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式上，闡釋推進中國式現代化需要處理好的若幹重大關係，其中一個重大關係就是活力和秩序的關係，指出“一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序有機統一”。“中國式現代化應當而且能夠實現活而不亂、活躍有序的動態平衡。”顯然，此時“活力和秩序”已不限於某個領域的關係，而是一般意義上的重大關係。活力和秩序這一對關係或範疇，與經濟和社會、政府和市場、效率和公平、發展和安全等一樣，已上升到具有高度概括性和統領性的、關乎中國式現代化進程的重大關係，它也將成為社會科學研究的重要範疇。
何謂活力？活力來自經濟和社會，故可稱經濟活力和社會活力。《決定》提出“進一步解放和發展社會生產力、激發和增強社會活力”，所強調的“兩力”分別作用於經濟和社會兩個層麵。經濟活力表現為兩方麵，一是使市場在資源配置中起決定性作用的前提下，土地、勞動力、資本、數據、技術等生產要素能夠根據市場價格信號自由流動並發揮其最大價值，根據經濟學原理，當要素邊際收益等於邊際成本時，要素價值發揮得最大；二是以企業和個人為代表的各個經濟主體的經濟潛力和財富創造能力得以最大程度發揮。社會活力表現為社會組織和個人在遵守法製的前提下，能夠享受最大程度發揮。社會活力表現為社會組織和個人在遵守法製的前提下，能夠享受最大程度的自由，進而在各個領域最大程度展現出創造力。
何謂秩序？秩序概念有狹義和廣義之分，狹義的秩序是穩定的代名詞，廣義的秩序是符合可識別模式的重複事件或行為（柯武剛和史漫飛，2000），是引導個人的一套正式和非正式的規則（埃裏克ⷥ�š頓和魯道夫ⷨŠ‡特，2012）。通俗地說，廣義的秩序是社會的一種運行狀態，它並不必然表現出穩定性。例如，水有蒸汽、堅冰和流水三種狀態，它們分別展現出不同的秩序，蒸汽狀態的秩序是紊亂，堅冰狀態的秩序是固化，流水狀態的秩序是有活力。我們所說的“寓活力於秩序”是希望社會運行像流水一樣，既不固化也不紊亂。影響秩序形成的核心因素是什麽？一是製度，二是觀念。兩者均規範著人們的行為，再向前走一步就形成法治和德治（或稱禮治）兩種社會治理模式：前者是一個社會能建立完善的製度體係並能保證其有效實施，後者是一個社會有共同的價值觀念並能得到普遍遵守；前者強調他律道德的作用，後者強調自律道德的作用。法治和德治猶如河流的兩個堤壩，共同維護一個社會的秩序，兩者不可偏廢，故孟子言“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。
廣義的秩序概念是包容性、延伸性非常強的一個詞語，不少思想家的工作都在試圖建構一個合理的人類秩序。例如，中國儒家治國思想是建立禮治秩序，因此，梁漱溟（2018）認為中國古代國家功能即以厘定秩序而維持秩序，為其第一大事——即所謂統治。再如錢穆（2010）言儒家禮治精神外化為治國方略，儒家禮治精神是讓人處於身、家、國、天下的融洽與安全之中，由此外化為政治、社會、風俗、經濟、文化、教育等方麵政教製度，且此製度依賴於大一統政府得以實施和促進。廣義地講，馬克思關於實現人的自由而全麵的發展的共產主義社會暢想，也可以說旨在構建一個合理的社會秩序。波蘭尼、哈耶克、布坎南、亨廷頓、福山、諾思等一些西方思想家在各自領域裏將秩序作為核心問題予以研究，他們一些具有廣泛影響的著作甚至直接將“秩序”嵌入書名中，如亨廷頓《變化社會中的政治秩序》、福山《政治秩序的起源》、沃格林《秩序與曆史》、哈耶克《自由秩序原理》《個人主義與經濟秩序》、諾思等《暴力與社會秩序》、布坎南《憲法秩序的經濟學與倫理學》……秩序在各個領域表現不同，政治有政治秩序，經濟有經濟秩序，社會有社會秩序，三大領域的秩序均具有公共性，可統稱為“公共秩序”。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，對政治、經濟和社會治理均有著重要影響，因此，可以將增進公共秩序，即促進公共秩序更加合理作為財政理論創新的原點（呂冰洋，2018，2021）。
活力和秩序關係是推進中國式現代化要處理的一對重大的關係，它們也是辯證統一的關係。良好的公共秩序（經濟、社會和政治秩序）為人們創造力的迸發和潛力的發揮提供良好環境，經濟活力和社會活力的提升又有助於公共秩序的增進。改革開放以來，中國經濟社會經曆了翻天覆地的變化，就經濟而言是由計劃經濟體製轉向社會主義市場經濟體製，就社會而言是由半傳統社會轉向現代社會。大踏步的中國式現代化進程不可避免地造成一些矛盾和風險的聚集，我國之所以能創造經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡，其中一個重要經驗是處理好活力和秩序這一對矛盾。
黨的十八屆三中全會提出“科學的財稅體製是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的製度保障”。關於財稅體製的這個定位就蘊含著活力和秩序、經濟和社會、政府和市場、效率和公平這幾對重大關係。以往文獻比較忽視財稅體製與活力和秩序關係的研究，而對財稅體製與其他三對關係的研究較多，實際上，處理好活力和秩序關係是曆次財稅體製改革關注的重要潛在主題，它隱含在一係列改革的指導思想中。舉例來說，在曆次中央與地方財政關係改革中，改革指導思想常出現“中央統一領導，地方分級管理”、“增強中央宏觀調控能力”、“調動地方積極性”、“堅持穩中求進、守正創新”這樣的詞語，其中明顯體現出平衡活力和秩序這一對關係的意圖。
新一輪財稅體製改革的複雜性、艱巨性更加突出，雖然《決定》提出財稅體製改革措施，但這些措施不少是方向性的，具體改革設計仍需要深入論證。為實現活力和秩序的動態平衡，推動經濟社會在井然有序中充分釋放創造潛能，需要在理論上闡明財稅體製與活力和秩序的關係，在此基礎上進行實現活力和秩序相統一的製度設計。
二、新的研究角度：財稅體製對活力和秩序的影響
與政府和市場、效率和公平這兩對範疇相比，活力和秩序是一對內涵豐富、也相對比較抽象的範疇，研究財稅體製對它們的作用有一定難度。但是換一個角度看，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一重大判斷蘊含著重要的財政理論創新和研究範式轉變，它已超越了基於市場失靈的公共經濟學理論和研究範式，本身就需要內涵豐富、抽象性強的學術範疇與此判斷相適應。
（一）財稅體製對活力的影響
習近平總書記於2024年5月23日在企業和專家座談會上的講話中指出：“進一步解放和發展社會生產力、增強社會活力，推動生產關係和生產力、上層建築和經濟基礎更好相適應。”這段講話對財稅體製有兩點啟示：其一，活力集中表現為“社會生產力和社會活力”，要從經濟和社會兩個維度研究財稅體製對活力的影響；其二，財政既是經濟基礎也是上層建築，財政既影響生產關係也影響生產力，財稅體製通過調適生產關係和生產力、上層建築和經濟基礎關係，對經濟活力和社會活力產生重要影響。
1、財稅體製對社會生產力的影響
生產力是人類社會發展的根本動力，“發展社會生產力”被寫入《中華人民共和國憲法》。財稅製度和政策對生產力的發展具有重要影響，大量經濟學理論分別從不同側麵揭示其作用機製。例如，內生增長理論說明政府收支影響長期經濟增長路徑，宏觀經濟調控理論說明財政政策可以熨平經濟波動，最優稅收理論說明提高經濟效率的稅製設計原則，產業政策理論說明財政政策是推動產業轉型升級的重要政策，等等。
新質生產力是指導高質量發展新的生產力理論，新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，財稅體製在其中發揮著重要作用。一是就技術創新而言，如加速折舊、研發費用扣除、高新企業優惠稅率等大量稅收政策支持創新，政府采購、財政補貼等會引導資金資源向創新企業聚集。二是就生產要素創新性配置而言，資源配置是財政的三大職能之一，財政有豐富的手段促進生產要素創新性配置，如以高鐵為代表的大型基礎設施建設可提高整體要素配置效率，人才補貼政策可促進勞動要素的配置。三是就產業深度轉型升級而言，財稅政策可促進產業高端化、數字化、智能化、綠色化發展，並促進新產業、新業態、新模式的形成。
2、財稅體製對社會活力的影響
社會活力表現為個體和社會組織的主動性、創造性與積極性的發揮，財政是公共之事，公共事業可以吸引人民和社會組織廣泛參與。公共產品理論早已說明絕大部分公共產品可以由私人部門提供：不論是具有排他性和非競爭性特征的“俱樂部產品”，還是具有非排他性和競爭性特征的“公共池塘產品”，均可讓私人部門提供或參與提供，隻有少數的具有完全非排他性和非競爭性特征的純公共產品要由政府部門提供。
從中國未來發展趨勢看，人們對美好生活的向往會轉向對大量公共產品和公共服務的需求，如教育、醫療、公共衛生、文化體育、社區治理等，中國文化傳統中有敬業樂群、奉獻社會的精神，通過創新公共產品和公共服務提供機製，吸引社會組織參與，既可達到精減政府機構和節省財政開支效果，也可激發社會組織參加公共治理的熱情。而在財政預算製度建設方麵，財政預算是發揚全過程人民民主的重要途徑，通過對政府預算的編製、審批、執行和決算的參與和監督，可以將政府的收支行為置於各級人民代表大會和全體社會成員的關注之下，使得政府與公眾之間展開有效互動，這對激發社會活力具有重要作用。
（二）財稅體製對秩序的影響
1、財稅體製對經濟秩序的影響
財稅體製對經濟秩序的影響主要體現在財稅體製可促進我國基本經濟製度的完善。我國基本經濟製度包括公有製為主體、多種所有製經濟共同發展的生產資料所有製，按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度，以及社會主義市場經濟體製。社會主義基本經濟製度既體現了社會主義製度的優越性，又同我國社會主義初級階段社會生產力發展水平相適應，是推進中國式現代化的基礎性經濟製度。堅持社會主義基本經濟製度，一方麵要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方麵要更好發揮政府作用，全麵貫徹新發展理念，加快建設現代化經濟體係。
財稅體製在我國基本經濟製度框架下運行，同時它又反作用於基本經濟製度並促進其完善。一是財稅體製有助於鞏固生產資料所有製，同時國有企業在財政運行中具有突出地位，國有企業承擔部分政府職能，這對整體經濟秩序產生重要影響。二是財稅體製有利於提高勞動報酬在初次分配中的比重，健全生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機製，以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的財政再分配調節機製會促進社會公平。三是堅持社會主義市場經濟體製，意味著財政活動要在使市場在資源配置中起決定性作用的前提下，讓市場這隻“看不見的手”和政府這隻“看得見的手”相輔相成，推動有為政府與有效市場更好結合，實現經濟的高質量發展。
2、財稅體製對政治秩序的影響
民主和法治是現代政治製度的基本特征，也是兩項重要的社會主義核心價值觀，財稅體製對社會主義民主和法治建設有著重要影響。一是財稅體製可促進社會主義民主建設。現代財政運行要考慮“人民—投票者—納稅人—受益者”之間關係，由人民決定何謂公共利益、公共利益通過何種途徑實現，在實踐中，以人民代表大會為主的社會力量對政府預算的編製、審批、執行和決算的參與和監督，可以加強人民當家作主製度建設，因此，《決定》將“強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督”作為“健全全過程人民民主製度體係”的重要內容。二是財稅體製可促進社會主義法治建設。財政活動不可避免地會介入市場與社會的微觀活動，財政法治建設會有效地保護人民的經濟權利和社會權利，它是社會主義法治建設的重要環節。與財政相關的法律非常多，除了每個稅種要單獨立法外，還有預算法、稅收征管法、政府采購法等，財政法律體係的完善、財政管理行為的規範、依法行政程度的提升，對防止政府權力的濫用和腐敗現象的發生具有重要意義。
在政治秩序中，值得一提的是中央與地方關係問題。作為一個大國，我國中央與地方關係處理是政治治理的核心議題，財稅體製中的財政體製對中央與地方關係有著重要影響。在我國，財政體製特指政府間財政關係，而財稅體製是用以規範政府收支及其運行的一係列製度安排的統稱，因此，財政體製是財稅體製的一個重要組成部分。我國中央與地方關係堅持的原則是“中央統一領導、地方分級管理”，在此原則下，各項製度安排要能夠“發揮中央和地方兩個積極性”。財政體製的合理與否，就在於能否在維護製度統一和中央權威的前提下，充分發揮各級政府積極性。
財政體製的豐富結構本身就意味著它可以對央地間政治秩序產生重要影響。財政體製包括財政事權、財權、轉移支付三大部分，每部分又都由更小的部分構成：財政事權是政府事權的重要組成部分，它影響著各級政府職能履行範圍；政府間財權劃分既決定著中央財政的主導權，也決定著政府職能行使方向（地方稅收來源影響地方政府行為）；轉移支付的規模和結構暗含著中央政府對地方政府行為的主導權形式和主導程度。從新中國成立以來財政體製的變遷邏輯看，財政體製實際上是中央政府根據曆史條件的變化，在“激勵、平衡和控製”三大目標中不斷尋求動態平衡，它的運行機製與中國郡縣製傳統有著密切關係（呂冰洋和胡深，2024）。需注意的是，財政體製的作用是在整體行政體製框架下發揮出來的，行政體製決定著財政體製作用的發揮方向和效果。改革開放以來，盡管中國財政體製在推動經濟社會發展上起到了巨大作用，其中也蘊含著一係列具有中國特色的政府間財政關係理論創新，但是也應看到，要想解決財政體製一些深層次問題，要想建立“寓活力於秩序”的中央與地方關係，還需要深層次行政體製改革，其中，“寓分權於集權”的改革方案源自賈誼、柳宗元、顧炎武等曆代思想家的接力思考和洞見，相比其他方案而言，是更符合中國國情的改革方案。它既有利於建立良好的政治秩序、經濟秩序和社會秩序，也有利於激發社會生產力和社會活力，值得予以關注並在實踐中大膽探索（呂冰洋，2022）。
3、財稅體製對社會秩序的影響
財稅體製對社會秩序的影響表現為它可有效地推動社會保護和社會平等。
第一，財稅體製可進行有效的社會保護。自由市場經濟的發展，在提高經濟運行效率、創造大量物質財富的同時，會帶來人與自然的商品化、多元利益集團的興起、創造性破壞進程的加劇這三大問題，由此對社會秩序帶來嚴重衝擊（呂冰洋，2018）。因此，在市場經濟發展的同時要有相應的社會保護，而能夠對社會施加保護的最強大力量，無疑來自政府，政府關於養老保障、醫療衛生、失業救濟、工作保護等社會保障製度建設，無一不是保護人民的社會權利。社會保障製度的建設，就是市場發展與社會保護的雙向運動的結果，也是財政的社會治理職能的重要體現。財政通過社會性支出和政府相關活動，可滿足人民的養老、醫療、公共衛生、教育等公共需要。
第二，財稅體製可推動社會平等。平等是社會主義核心價值觀之一，它是現代社會的基本特征，是衡量人類文明進步的重要標準。居民之間平等可分為經濟所得平等和社會權利平等兩種，它們分別對應著結果公平和機會公平，財稅體製對此均有著重要影響。一是財稅體製可促進居民之間經濟所得的平等。通過個人所得稅、消費稅、財產稅、轉移性支出等形式，財政可以有效地改變居民間經濟所得的差距。二是財稅體製可促進居民之間社會權利的平等。居民的社會權利分散在教育、醫療、養老、就業、居住等公共服務領域，財政可以通過財政支出製度影響居民社會權利的享有程度，進而促進居民之間社會權利平等，其典型表現是財政推動基本公共服務均等化。通過實現基本公共服務均等化，讓人民共享改革發展成果，可有效解決民生問題、化解社會矛盾和促進社會和諧。
三、活力和秩序的動態平衡：財稅體製應如何改革
處理好活力和秩序的關係並不意味著每個問題均要同時考慮活力和秩序兩麵，而是像處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、發展和安全這些重大關係一樣，它是指導我們研究和解決問題的原則，是在研究和解決問題時所應持有的係統觀念，這也是《決定》在“進一步全麵深化改革的原則”部分提出這幾對重大關係之所在。就當前我國財稅體製改革而言，處理好活力和秩序關係的關鍵之處在於以下四個方麵。
（一）增強財政可持續性，提升財政保障各項事業發展的能力
財政可持續性的定義是政府能保持長期財政收支平衡，並能保障未來財政職能順利履行。財政可持續性的強弱，關係到財政安全、政府職能履行和國家發展戰略目標的實現。從當前財政運行和未來趨勢看，增強財政可持續性問題日益迫切：一是持續多年的大規模減稅降費政策，降低了政府可用財力水平，2023年全國稅收占GDP的比重僅為14.4%；二是我國已步入老齡化社會，並且老齡化程度還在不斷上升，人口老齡化將導致來自所得的稅基萎縮和財政福利支出增加，2023年全國社會保險基金預算收入中，財政補貼收入就高達24899.26億元；三是經濟增速放緩和發展方式綠色轉型帶來財政收入下滑；四是隨著房地產大規模開發的時代結束，地方政府土地出讓收入減少。從曆史和世界各國經驗看，財政可持續性下降問題如果得不到有效解決，會逐漸轉為財政危機並成為國家重大安全問題。
應看到，財政收入下滑會產生一係列連鎖反應。首先，長期以來，地方政府財政支出可分為保運轉支出和促發展支出兩大類，財政收入減少會壓縮政府用於發展支出的空間；其次，各級政府財政支出與當地市場運行密切掛鉤，政府購買常常是當地一些企業最大的需求來源，當政府需求下降甚至政府欠債時，會極大地影響市場信心；最後，行政管理費支出和一些民生性支出與當地人民生活息息相關，如果解決不好會影響到當地社會穩定，這也是近幾年中央政府反複強調守住“三保”（保工資、保運轉、保民生）底線的原因。也就是說，財政可持續性是一個影響經濟和社會、影響活力和秩序的重要問題，不容小視。
增強財政可持續性不可回避的一個問題是合理宏觀稅負的確定。應看到，在各種財政收入中，稅收收入最具有穩定性、可預測性和可持續性，而基金、收費、土地出讓收入等非稅收入規範性較差、波動性較大。當前中國財政收入結構最突出的問題是，稅收收入占“四本預算”收入比重過低，2023年該比重僅為44.64%。增強財政可持續性的首要措施是增強稅收籌集財政收入能力，以及在整體財政收入結構中提高稅收占比。筆者認為，通過增加稅收來增強財政可持續性的改革方向有五。
其一，發揮好增值稅和企業所得稅的稅收支柱地位。這兩大稅種分別作用於商品價格和企業利潤，是廣覆蓋、全鏈條征收的稅種，堅持稅收中性原則不但會有利於提高資源配置效率，而且減少不合理的稅收優惠政策還會增加財政收入。因此，要避免過度強調增值稅和企業所得稅這兩大主體稅種的調節效應，應更強調稅收中性原則以提高資源配置效率和增強籌集財政收入能力。
其二，優先考慮增值稅的籌集財政收入功能。從目前國內外關於增值稅研究的文獻看，增值稅減稅對企業的影響機製和效果實際上並無定論。例如，增值稅是企業還是消費者承擔？增值稅轉嫁方向和程度如何？增值稅減稅是否會降低企業成本？增值稅減稅對企業的影響機製是提高企業投資的邊際收益還是增加現金流？即使是增加現金流，在經濟下行期，企業現金流增加是優先用於還債還是投資？等等。在減稅效果不確定的情況下，應優先考慮增值稅籌集財政收入的功能，可以在現行13%標準稅率基礎上提高幾個百分點。歐盟平均增值稅標準稅率為19.3%,我國與之相比顯得比較低。
其三，重新思考個人所得稅的定位。筆者認為，個人所得稅的功能定位應該是“籌集財政收入為主，精準調節為輔”，它符合世界個人所得稅製發展的一般規律。應該在宣傳上破除“以個人所得稅優惠降低‘中低收入者’負擔”的誤區，實際上，按人口分組，我國個人所得稅納稅人占總人口比重不足10%，而在發達國家和不少發展中國家，個人所得稅是廣覆蓋的稅種。隻要對個人所得稅製度改革保持定力，對綜合征收部分不再頻繁調整免征額和附加費用扣除，那麽個人所得稅將是稅收增長最快的稅種。並且，從促進社會治理看，個人所得稅覆蓋範圍的擴大會推動中國稅製體係從“嵌入經濟”到“嵌入社會”，建立更緊密的政府與社會聯係，從而在政府與社會不斷互動中推動社會治理。
其四，抑製地方競相以財政返還形式進行招商引資的政策。地方稅收競爭是近二十年來地方競爭的重要手段，不少地方通過非正式性稅收返還來吸引企業，這既極大地降低了地方可用財力水平，也破壞了統一大市場建設，帶來了全局效率損失。當然，如果財稅激勵機製不隨之改革，通過硬性的製度規定來抑製地方非正式稅收返還，其效果將是不理想的。既然稱為“非正式”，那就說明很難通過正式製度予以規範。
其五，研究同新業態相適應的稅收製度。數據作為一種新的生產要素，在經濟中發揮著越來越大的作用，數字經濟的發展對稅收製度造成挑戰，要研究與數據相關的稅製建設和對平台經濟征稅問題，對此，國內外研究者分別提出數字服務稅、平台數據稅、數字資產稅等開征設想，這有可能成為未來新的稅收增長源泉。
（二）財稅體製改革要從嵌入經濟到嵌入社會，從激發社會生產力到激發社會活力
如前文所述，活力和秩序的關係既反映在經濟領域，也反映在社會領域，處理好活力和秩序的關係與處理好經濟和社會關係有很大的重合之處。新中國成立以來，現代化建設的主要目標是通過發展經濟來增強國力，這使得財稅體製主要作用於經濟領域，相應的，各項財稅製度嵌入經濟體製和經濟運行之中。例如，稅收製度設計是90%以上稅收來自企業，稅收主要作用於商品和服務價格；公共產品提供主要是由政府決定公共產品提供方向，較少發揮社會組織的作用，實際上，按照公共產品理論，混合公共產品在很大程度上可以由私人部門提供；財政體製設計主要是通過改變地方稅收留存形式來調動地方發展經濟積極性；財政預算製度設計一直以保運轉和保建設為主，預算推動社會主義民主的積極意義尚未充分發揮；等等。
財稅體製改革的一個方向是要從嵌入經濟到嵌入社會，這樣才能使得財稅體製發揮影響社會活力和社會秩序的作用。財稅體製嵌入社會體現在一係列財稅製度要嵌入社會結構和社會運行中，具體改革方向是：在稅收製度方麵，可加強綜合與分類相結合的個人所得稅建設、探索適合中國國情的房地產稅製度、稅收更多反映受益性原則、對社會組織慈善行為予以更多稅收優惠等；在財政支出製度方麵，可以加強政府與社會合作，鼓勵社會組織參與教育、社會福利、文化體育等具有混合公共產品性質的產品或服務提供，改革需要創新公共產品提供機製，甚至需要事業單位改革和基層自治予以推動；在財政體製方麵，可通過基於受益性原則確立地方稅，促使地方政府更關注居民利益和公共服務需求，以及通過分類轉移支付來更精準地反映地區公共服務需求；在預算製度建設方麵，要推動預算的民主化和法治化建設，加強人民代表大會為主的社會力量對政府預算的編製、審批、執行和決算的參與和監督，使預算製度成為發揚全過程人民民主的重要渠道；等等。
（三）財稅體製改革要頂層設計與試點探索相結合，可行情況下大膽進行試點改革
改革頂層設計與試點探索是我國改革開放以來各項事業發展成功的重要經驗之一，在試點中可激發局部活力而又保持全局秩序穩定，它本身就是處理好活力和秩序關係的重要經驗。中國式現代化是一項前無古人的事業，各項事業要想協同發展就需要進行一係列體製機製改革。當前改革進入深水區，僅就財稅體製改革而言，自黨的十八屆三中全會以來，關於“健全財政預算體係”“財政事權與支出責任改革”“完善地方稅係”“完善轉移支付體係”“省以下財政體製改革”等改革重點屢次提出，這一方麵反映改革的決心和進展，另一方麵也反映這幾個關鍵領域的財稅體製機製問題仍未得到係統性解決。可以說，當前財稅體製改革的複雜性遠超以往，幾乎每項改革均有不同方案，每個方案均是利弊交織，而且利與弊需要一段時間才能反映出來。在這種情況下，非常有必要采取廣泛試點辦法，它可有效降低改革風險，使得決策者可從容比較和選擇各項改革方案。
試點的前提條件是改革可以在局部操作，不會產生牽一發而動全身的結果，財稅體製中不少改革設想具備試點條件。筆者認為，在財稅體製幾個關鍵問題上，完全可以采取試點辦法予以探索：在完善地方稅係改革方麵，可以選擇部分市縣，按人口、消費和增值稅發票等因素來確定政府間稅收分享規則；在轉移支付體係改革方麵，可以將公共服務分為幾個大類，如教育、醫療等，根據地區公共服務狀況確定適合增加哪一類轉移支付，分類轉移支付實際上是在一般性轉移支付與專項轉移支付中尋找一種平衡，可以選擇一些地區評估實施分類轉移支付的效果；在預算製度建設上，一是可以探索在部分地區實行預算更加透明公開的改革，二是按照《決定》提出的要求，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，實行全口徑預算管理。
（四）財稅體製改革要在堅持中央統一領導的前提下，充分發揮地方政府的首創精神
中國作為一個舉世罕匹的大國，擁有其他國家所不具有的一些基本特征：人口眾多，地區特征複雜，地區間發展水平差異大，實行五級政府管理模式，等等。在這種情況下，各項事業的發展均不能離開地方積極性的發揮。在《決定》中，提到“體製機製”問題共43處，或稱“構建”，或稱“健全”，或稱“完善”，或稱“深化”，這反映改革範圍之廣，涉及各個層級政府和各個領域，需要各級政府的積極參與，而地方積極性的發揮本身就是地方具有活力的體現。
調動地方積極性問題需要考慮三點。其一，地方積極性有多個維度。什麽是地方積極性呢？查看各省對縣級政府的考核文件可知，各省對縣級政府的考核指標多達二三十項，這些考核指標一般可歸納為經濟發展、民生改善和環境治理三大類，每項指標均可列入上級政府期待地方政府發揮“積極性”的範圍。其二，地方積極性發揮需要因地製宜和因時而變。各地區經濟社會條件差異大，不同發展階段對地方治理重點的要求不同，因此，地方積極性的發揮方向和重點也要隨之而變。其三，發揮地方積極性是個“度”的藝術，過或不及均不可。例如，我們常說要調動地方政府發展經濟積極性，但如果製度設計不當，那麽地方政府過度關注經濟增長指標會出現一些負麵影響，如過度關注局部利益而破壞統一大市場，過度將資源投入到經濟領域而忽視民生改善，地方領導追求短期利益而透支未來資源，地方政府換屆後為追求新的政績而頻繁更改經濟措施，等等。可以說，如何調動地方積極性是一門高難度的政治治理藝術。
財稅體製內涵豐富，在堅持中央統一領導的前提下，不少財稅體製改革可以允許地方大膽探索。就財政支出體製而言，它涉及一係列領域事權、財政事權和支出責任劃分問題，可以允許省級政府根據信息優勢、外部性和規模經濟等事權劃分原則，確定不同領域事權的歸屬，在此基礎上，確定省以下各級政府要承擔的財政支出責任。就財政收入體製而言，它涉及一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入和社會保險基金預算收入的管理和劃分，可以由地方政府探索改革方案。預算管理領域是最值得地方探索改革的領域，它是影響地方政府與當地社會關係、推動地方政治進步和公共治理完善、激發地方社會活力的重要領域。我國曾有探索參與式預算的浙江溫嶺實踐，探索預算和財務公開的四川巴中市白廟鄉實踐，以及安徽、廣東等實行的零基預算改革等。應該在製度上鼓勵地方領導擔當精神，鼓勵地方敢破敢立，這不但有助於激發地方生產力和社會活力，也有助於構建合理的地方經濟秩序和社會秩序。
四、結論
財政學與公共經濟學是有著很大重合度但又存在很大區別的兩門學問，作為經濟學分支的公共經濟學，政府和市場、效率和公平關係是其核心研究主題，而財政作為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體製作為實現國家長治久安的製度保障，財政學需要進一步研究經濟和社會、發展和安全、活力和秩序這幾對重大關係，並且，研究這些重大關係可大大拓展財政理論創新空間，進而不斷完善“國家治理財政論”的理論內涵。這幾大關係已上升到社會發展的一些共同本質問題，因此稱其為範疇也不為過。本文對活力和秩序這對範疇與財稅體製關係進行分析，主要結論如下。
第一，活力和秩序是財稅體製要處理好的一對重大關係。處理好活力和秩序關係是《決定》中提出的全麵深化改革原則的重要內容，財稅體製改革一方麵要激發社會生產力和社會活力，另一方麵要促進政治秩序、經濟秩序和社會秩序更加合理。處理好活力和秩序關係是曆次財稅體製改革關注的重要潛在主題，它隱含在一係列改革的指導思想中。
第二，財稅體製對活力和秩序具有重要影響。財稅體製影響活力：對經濟活力的影響是可以通過發揮財政的資源配置職能而提升社會生產力水平，對社會活力的影響是它通過創新公共產品和公共服務提供機製激發社會參與公共治理的熱情，通過預算製度的建設可以推動全過程人民民主。財稅體製影響秩序：對經濟秩序的影響是它可促進我國基本經濟製度的完善，對政治秩序的影響是它會推動社會主義民主和法治建設，並有助於中央與地方關係實現“集分平衡”，對社會秩序的影響表現為它可推動社會保護和社會平等。
第三，財稅體製改革可從四個方向處理好活力和秩序的關係。一是增強財政可持續性，提升財政保障各項事業發展的能力；二是財稅體製改革要從嵌入經濟到嵌入社會，從激發社會生產力到激發社會活力；三是財稅體製改革要頂層設計與試點探索相結合，可行情況下大膽進行試點改革；四是財稅體製改革要在堅持中央統一領導的前提下，充分發揮地方政府的首創精神，在全局有序中激發地方經濟和社會活力。
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